2019年8月5日，21世纪教育研究院和中国资助者圆桌论坛（CDR）合作开展“我国教育财政制度约束下的区域教育发展”主题沙龙，旨在为中国资助型基金会提供我国教育发展过程中教育财政制度的背景脉络，在省级统筹，以县为主的基础教育格局中，区县一级政策的资源统筹能力如何影响该区域的教育发展。以期助力其进一步的理解政府行为，从而找到更有效的方式和方法与政府对话，提高资助工作的效益。本次沙龙邀请21世纪教育研究院副院长方华和北京大学中国教育财政科学研究所田志磊进行分享，20多位来自不同基金会的小伙伴参与了现场讨论。
教育财政，主要指国家对教育经费的筹措、分配及使用，是国家教育事业发展的物质保障。2012年实现财政性教育经费占GDP比重4%的历史性目标以来，我国财政性教育经费占GDP比重一直保持在4%以上，大家或许已经习惯了教育财政投入每年7%以上的稳步增长。然而，当我们把视线拉长，则会发现，我国的教育财政投入并非一帆风顺，几经波折。
什么在决定教育财政投入的变迁？
这一过程中有哪些重要的历史节点？
我们已经取得了哪些成就，当前的教育财政政策还面临何种挑战？
北京大学中国教育财政科学研究所的田志磊老师在新民空间为大家分享了他眼中的中国教育财政历史沿革和现实挑战，并为理解当下的教育财政政策提供了一个特别的视角。
教育财政的历史沿革
长期来看，中央地方关系的变迁，是影响我国教育财政投入起伏的决定性因素。
1950-1953年，战时财政，统收统支，高度集权
1950，与统收统支、分级管理的财政预算体制相适应，教育管理也高度集权。教育经费统收统支，经费预算权、征收权集中在中央和大行政区两级政府。即使是筹办村小的经费，也需要由大行政区批准、中央政府备案后，再由县级政府征收。
1954年，进入分权周期
1954年，随着大区一级撤销，全国开始了中央、省、县三级财政，中央在事权上给予省及省以下政府更大的自主度。伴随着教育管理“统一领导，分级管理”原则的确立，教育财政也确立了“条块结合，块块为主”的体制。财政部根据教育部、计委提供的教育事业建设计划，按定员定额的核算办法，给各地、各部门核定教育经费总控制指标，而各地政府根据自己的财力、物力，动用预备费，对预算中的类款项进行统筹安排。
1958年，伴随着大跃进的开始，我国开始了急剧而全面的分权。一开始分权调动了地方办学积极性，各级各类教育的规模都迅速增加。但随着大跃进的深入，对教育的负面影响开始显现。各地普遍以经济建设为中心，优先发展工业和农业，在安排财政预算时“重经济轻教育”的现象十分突出，教育财政支出下滑严重。
为了应对教育经费挪用的情况，国务院转批财政部、教育部《关于进一步加强教育经费管理的意见》，其中特别要求在下达经费预算指标或批准下级政府预算时，教育经费单列一款。这一文件适度提高了教育财政的“重心”，加强了县和县以上政府对教育经费的管理，制止了当时广泛存在的截留、挪用教育经费的行为。随后教育财政支出情况有所好转。
1961年，大跃进结束，短暂重新集权
为了整顿秩序，中央重新集权，地方财政支出占全国比重从1961年的55%急剧下滑到1962年的38.4%，与此相伴，教育财政支出占GDP比重也大幅下滑。
1966年，文化大革命开始
文革开始后，发生了对中国教育影响深远的侯王事件：1968年11月14日，《人民日报》发表山东嘉祥县马集公社马集小学教师侯振民、王庆余的来信，建议所有农村公办小学下放到大队来办，国家不再投资或少投资小学教育。教师回本大队工作，国家不再发工资，改为大队记工分。
12月2日，《人民日报》又发表上海、北京等大城市来信，提出城市中小学应该由工厂办、街道办。各城市开始把中小学下放到工厂、街道。在侯王事件的影响下，我国在极短的时间里完成了城乡基础教育管理权的全面下放。
教育事权的下放并未伴随财权的下放，各级政府不再将教育支出作为财政预算的重要内容。其结果是，在生育高峰后学龄人口迅速增加的同时，教育财政支出竟迅速下滑。1970年，教育财政投入仅占GDP的1.22%，成为新中国历史上的最低点。此后，一直到文化大革命结束，教育财政支出占GDP的比重都没有再次超过2%。
1978年-1993年，改革开放后，财政包干分灶吃饭，高度分权
改革开放初期，教育财政投入增长迅速。然而，好景不长，教育财政投入很快呈现出增长乏力的态势。
当时的地方政府控制着大量地方国企和乡镇企业，为了保护税基、避免中央调整预算收入中固定上缴的额度，地方政府采取“把肉烂在锅里”的策略，通过隐藏企业利润或减税的方式将预算内收入转为预算外收入乃至于体制外收入，这使得“统计上”的地方财政支出占全国财政支出比重迅速下降。
由于政府财政盘子太小，教育财政支出占GDP的比重增长乏力，只是在九年制义务教育的开端1986年出现了一个小峰值。
1994年的分税制改革，高度分权的财政体制向集权化财政体制转变
九十年代初期，中央财政十分窘迫，中央甚至需要向地方“借钱”。1994年分税制改革后，中央财政收入占比从22%迅速提高到55%左右，扭转了中央财政的窘境。
不过，分税制打破了分灶吃饭时期的财权结构，但是事权责任划分未变，而中央财政收入集权后转移支付体系又尚未完善，这种事权和财权的不匹配导致教育支出占财政支出比重下滑。这一时期，农村教师工资发放困难，基础教育运转出现问题，教育乱收费凸显。
上世纪末开始，转移支付体系完善时期
中央开始搭建由专项、一般性转移支付和具有专项特征的一般性转移支付共同构成的转移支付体系，转移支付的比重逐年提高，地市和省本级支出比例先后下降，财力被下沉到县，为基层政府的公共服务提供资金。
在此背景下，2001年基础教育“以县为主”的政策出台，中央通过一般性转移支付确保教师工资，通过专项性转移支付支持了基建和设备投入。为了配合取消农业税、降低农民负担并提高中西部农村教育办学条件，2005年农村义务教育经费保障新机制免除了农村义务教育阶段学杂费，中央地方分项目按比例保障农村义务教育的运转。
此后，各级各类教育陆续出台了一系列教育筹资政策（见下表）。伴随着4%写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，中央将4%教育财政投入目标向地方政府分解，教育财政支出在2010-2012年间出现了1980年以来的最大增幅，最终实现占GDP4%的目标。
教育财政面临的现实挑战
本世纪初以来，以“财政支出下沉，政策制定集权”为特征的央地关系重塑彰显了中央意志、提升了政府教育投入，保障了公共教育供给。
理念上看，体现中央意志的中央财政资金在基础教育领域偏重公平（向农村贫困地区、弱势群体聚集的学校倾斜），在高等教育领域侧重卓越（双一流大学建设、双特高高职院校建设），而在职业教育领域则体现了公平与卓越并重的价值取向（免学费与示范校建设并举）。
这一时期，我国教育事业取得了巨大发展——基础教育（尤其是欠发达地区）办学条件大幅改善，高中阶段教育普及率不断增加，高等教育综合实力和国际竞争力显著提高。
同期，我国的教育财政体系也发生了显著变化：一方面，各级各类教育保障机制或类保障机制逐步建立并完善，同时采用项目化投入手段解决追求卓越及部分制度化手段难以解决的突出问题（如农村特岗教师）；另一方面，教育经费越来越依赖于政府投入，非政府投入比重逐年下降。
伴随着这一时期的教育财政制度建设，一些原有历史性难题（如教育投入总量不足、区域城乡义务教育投入差异大）得到缓解，而新的挑战开始凸显。
如何考虑地方习惯、偏好、利益格局等方面的区域差异
政策制定集权化上移，教育财政体制重心，有利于为教育进行资源动员的集体行动，这是我国“4%”实现过程的智慧所在。不过，各地发展阶段不同，某地适宜的政策在另一地区可能是事业发展的阻碍。中职免学费政策提供了一个典型案例——其在改善中西部地区中职教育发展现状的同时，阻碍了东部发达县市的中职教育发展。
2012年10月，《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》（财教[2012]376号）出台，决定从2012年秋季学期起，将免费范围由涉农专业学生和家庭经济困难学生，扩大到所有农村（含县镇）学生，城市涉农专业和家庭经济困难学生。
在中西部地区，免费所需经费大多由中央承担，地方承担较少，免学费政策促进了中职教育的发展。
但在东部，在中职免费之后，所需经费大多由地方政府承担。不同类型的政府，对此政策反应差别甚大。在大政府的苏南，政府财力较好且中职学生以本地人为主，中职免费政策的负面影响并不明显。但是，在小政府的温州、甚至政府并不算小的绍兴、中山等地，教育成本分担方式的变化严重影响了地方政府的供给意愿，尤其是对非本地户籍学生的供给意愿——而这些孩子有着更大的可能毕业后在本地从事生产性工作。
如何为不同类型学校提供符合特定标准下办学成本的拨款
当教育财政体制的“重心较低”时，决策者比较容易获取办学成本信息并合理化拨款。但是，当教育财政体制“重心较高”时，为不同类型学校提供符合其办学成本的拨款变得困难。
针对中部某县的调查报告发现，对小规模学校而言，水电、报刊、日常维修、教师培训、工会费、数字化资源、宽带费等固定运行成本占据了学校公用经费的大部分，剩下能够用于教学研究、教育质量提升方面的经费寥寥无几。经过媒体的发酵，农村小规模学校的经费保障备受社会各界关注。对于此，2012年国务院办公厅即颁发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，规定“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”。2018年，国务院办公厅再次下发文件，重申“落实对乡村小规模学校按100人拨付公用经费”。
我们近期针对西部某县的实证研究发现，100人以下学校得到了较好的保障——中央规定得到了较好的落实。但是新的弱势群体凸显——101-150人的学校。由于未写入国务院文件，此类学校的生均经费水平既低于100人以下的小规模学校，也低于151-200人规模的学校。
县城大班额问题，也与现行教育财政政策有关。目前，中西部地区公用经费标准，由中央地方按照西部8:2、中部6:4、东部5:5的分担比例进行保障。在东部某县，其义务教育阶段生均公用经费为840多元，分析发现，该县增加一个班大约会增加9600元的支出（请注意，这还未考虑教师工资和基建支出），而增加一个学生大约只增加140元支出。由于目前的拨款机制瞄准单个学生、并未考虑增加班级所带来的固定成本，也就难以遏制财力紧张的地方政府和学校扩大班级规模、降低生均成本的冲动。
如何优化教育投入结构、提升教育经费的使用效益
在“教育4%”目标达成后，社会舆论开始转变。许多人认为教育领域存在“花钱难、花钱乱”的现象。2018年，国务院办公厅颁发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，明确提出将提高绩效作为教育财政领域深化改革的方向。
针对教育财政投入水平和学业产出的关系，在近年的数据分析中，有一个让人惊讶的发现：若以县为单位，教育经费水平的高低与学生学业产出不再呈现统计上的正向关系！虽然早在1964年，《科尔曼报告》就发现影响孩子学业成绩的主要因素是家庭，学校是次要因素。但是，教育投入对于学业成绩有着正向影响是学术界的主流观点，有着大量的经验证据。如果上述统计关系没错，那么，它指向了一个重要的问题：我们是否有合理的使用教育经费？
我们分析了2007-2017年间小学、初中的生均教育经费。在2007年，我国初中生均经费是小学的1.27倍，略微高于OECD国家平均水平。然而，到了2017年，这一比值扩大为1.44倍！
初中生均经费更快的增长，是因为初中阶段教育技术、教科研活动发生了更大变化么？
并非如此。通过数据分析，我们发现，初中经费更快增长完全来源于生均人员经费支出的更快上涨。这一上涨与工资水平无关，完全是学龄人口变化所致！近年，初中阶段学龄人口处于低谷，而教师却难以在小学、初中两个阶段统筹安排，部分学校教师富余的同时另一部分学校严重缺乏教师。教师资源难以在小学、初中间灵活调整，导致初中、小学生均经费差异的迅速扩大！
学校支出结构的相关研究也为上述质疑提供了经验证据。我们选取了生均公用经费均为800多元的两个县，一个东部县一个西部县，将其义务教育阶段学校公用经费分为教学（与课程教学活动相关）、管理（行政教务总务管理等）、支持性服务（学生支持、教学支持、维护支持）、非教学服务（食堂宿舍等）四类。
分析发现，西部县用于课程教学活动的教学支出仅占公用经费的13.6%，而东部县的教学支出占比达到了26.0%。在相似的口径下，美国的平均水平在30%以上。随着学校功能的不断拓展，有太多的经费被用于课程教学活动之外的事情上！
教师工资及其激励同样值得关注！李小土、刘明兴和安雪慧老师针对西部某省20个县50个乡镇学区的研究表明，农村义务教育保障新机制以来，教育财政投入体制的集权引起了教师人事权力的不断集中，乡镇政府逐渐退出农村教育的人事管理，取而代之的是县委组织部和县教育局。由于人事权的掌控方和教育管理方的分离，教师绩效的评估者无法掌握对于教师激励的权力，这在一定程度上扭曲了教师激励机制，抵消了财政投入的积极作用。这在当年只是初见端倪，如今表现的更加明显。
王蓉老师对此有一段精彩的论述：“教师这样的专业群体被更加严密地整合进政府系统，其薪酬等激励制度与政府体制内的相关安排更加贴合，政府——专业群体的关系因此加强，专业群体——老百姓的按质取酬、按量取酬的直接交易关系被削弱甚至完全割断。”如果不能给予教师有效的激励，或许再精美的建筑、再先进的设备都难以达到我们期待的教育效果。
一个理解教育财政政策的简单框架
在教科书中，“充足、公平、效率”是评价一国教育财政制度的主要依据。
按照这一框架，对于过去一段时期的制度建设，我的判断是：基础教育财政的充足性和公平性均有改善，高等教育尤其是精英高校充足性改善较大、公平有所下降。而效率，基础教育和高等教育均有所下降。围绕上述三个方面，学界已经发展出了一套指标体系来测度。在此，我并不打算详细的介绍这些内容，也不打算详细的阐述为何做出上述判断。
我想换一个角度，从政策过程和政策效果的关系出发，给出一个一般性的框架，来理解具体的政策。我们不妨思考这样一个二维原则：多数同意和事业有利。简单来说，事业有利原则就是这个政策是否有利于事业的发展，而多数同意原则代表这个政策受到的支持力量的大小。在多数同意原则维度，政策所受支持力量的大小，不仅与支持群体的规模有关，也与其利益表达、游说、形成联盟、影响舆论的能力有关。
根据这两个维度，可以划分出四个象限。
有一些政策，既能取得多数同意又有利于事业发展，就落在第一象限，如2005年的农村义务教育新机制。
有一些政策，会促动既得利益因而阻力大但是有利于事业发展，就落在第二象限，比如上世纪90年代中后期的国企改革。
有的政策，既有很大阻力难以形成多数同意、又对事业发展不利，就落在第三象限。
有的政策，多数同意、但是不利于事业发展，落在第四象限，比如我国台湾地区1990年代中后期以打通升学为显著特征的教改。
第三象限的政策，一般只会在极端情况下才会出现。而第一象限的政策，往往会最先出台，所以很快就“再难寻觅”。
现实中，教育财政政策的备选方案往往落在第二象限和第四象限。在此前的教育财政政策实践中，由于部分群体更强的集体行动能力、某些事后证明不符合事业有利原则的个别教育财政政策也获得了通过。而随着经济和财政进入新常态，教育财政投入增量的减少，多数同意原则维度的冲突会愈发尖锐——最终的政策选择，可能会更给予多数同意原则更多的考量。
希望，在未来的教育财政政策中，大家能够对“多数同意”有更多的反思，能够对事业发展尤其是长期发展给予更多的关注，让更多的教育财政政策落在第二象限进行取舍！
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