本文转载自微信公众号“电子政务智库”，作者汪玉凯，中共中央党校(国家行政学院)教授，原标题《汪玉凯：数字政府的到来与智慧政务发展新趋势》。智能网智慧城市对文章进行二次编辑，供读者参考。
近年来, 在“互联网+政务服务”的引领下, 我国政务信息化的步伐明显加快。伴随着一系列新技术的应用, 政务信息化正朝着智慧政务的方向推进。如果说在如火如荼的智慧城市建设中, 智慧民生、智慧产业、智慧化基础设施以及绿色生态的智慧化空间布局是智慧城市建设不可或缺的要素, 那么, 智慧政务无疑是诸多要素中起引领作用的顶端板块。从这个意义上来说, 一个地方的智慧政务发展程度, 不仅反映着政府对信息化的应用程度, 也代表着智慧城市的发展水平。
数字政府初露端倪的四个主要标志经过二十多年的历程, 我国的政务信息化得到了长足的发展。如果用一句话来概括, 即数字政府初露端倪, 主要有四个标志:
一是政府结构由物理碎片化到虚拟空间整体性的转变。我们知道, 政府结构包括横向结构和纵向结构两个层面。在传统的政府结构下, 不管是横向的部门设置, 还是纵向的层级设置, 物理上多处于分散状态。这为企业、老百姓办事造成了极大的不便。但在互联网时代, 这种物理碎片化状态被网络空间的整体性、无缝对接的政府结构所替代。当前, 不管是一级政府, 比如中央政府、省市县政府, 还是一个系统的卫生、文化、教育等政府机构的信息, 都可以以最快的方式在网上获取, 多数都实现了无缝对接, 这为社会公众了解政府工作提供了极大方便。
二是政府管理由封闭到开放的转变。由于受到各种条件的制约, 在传统的政府管理活动中, 信息透明度低、封闭是一种常态, 这给一些政府官员的暗箱操作提供了方便, 许多权钱交易、贪污腐败都是在暗箱作业中实现的。但在网络政府时代, 随着信息公开、数据开放等制度的建立, 政府管理的公开性和透明度大大提升, 这不仅有利于人民监督公权力的运行, 也为公众第一时间获取政务信息提供了方便。
三是政府内部治理由部门协调到整体协同的转变。政府运作的最大难题莫过于协调。在网络政府出现以前, 更多的协调都是点对点地在部门之间进行, 费时耗力。但在网络政府时代, 通过大数据的应用以及信息资源共享平台等的构建, 可以实现跨部门的整体业务协同, 能够减少部门之间的推诿扯皮, 有助于提高行政效率。
四是政府运行由传统的手工作业到智能智慧的转变。长期以来, 我国政府管理运作都处于手工作业的形态。尽管人们不断强调要提高政府办事效率、降低行政成本, 但手工作业的基本形态使这样的努力显得力不从心。但在互联网时代, 借助数字化、网络化、智能化, 政府已经摆脱了手工作业的形态, 正在向智能化、智慧化方向发展。从这意义上来说, 政务信息化对传统的政府管理方式和运作方式产生了深刻的影响。
互联网时代中国政府形态变化的四大推动力第一, 技术进步与基础设施建设。这是政务信息化能够达到“数字政府初露端倪”的保障。20世纪40年代, 美国发明了第一台数字计算机, 标志着现代信息技术的诞生。此后, 经历了50年代到80年代的主机时代、80年代到90年代的微机加局域网时代, 直到90年代互联网出现并开始商用, 前后也不过70多年时间, 但产生的影响却是空前的。特别是互联网的出现以及快速普及, 在短短的30多年时间里几乎改变了整个世界。随着技术的发展, 比如大数据、云计算、区块链、物联网、人工智能、5G等, 进一步加速了数字化、网络化和智能化的进程, 为政务信息化不断推进提供了强有力的技术保障。另外, 中国的信息化基础设施可谓后来居上。目前, 中国网络规模处在全球第一的位置, 智能手机用户已经超过8亿。可以说, 如果没有技术的演进和基础设施的保障, 数字政府不可能这么快到来。
第二, 社会信息化水平大幅度提升, 为数字政府提供了广阔的应用基础。政府要给企业服务、给社会服务, 得有人用。党的十九大报告提出了两个新概念, 一个是智慧社会, 一个是数字中国。智慧社会在一定意义上描绘了社会信息化快速发展的过程。目前, 我国的网民数量超过8亿, 社交媒体参与用户数仅微信一个平台就达到了10亿, 网购人数超过4亿, 电子商务交易去年超过30万亿, 移动支付也快速发展。应该说, 社会信息化水平的提升、智慧社会的发展, 为数字政府的到来提供了强大的应用基础。
第三, 公众对政务服务的新诉求, 倒逼数字政府发展。当前, 人民群众在公共服务、社会治理、公共安全等方面的需求越来越高, 这与公众生活水平提高、社会诉求发生变化有着直接的关联。人民群众诉求的提高, 无疑对政府的社会治理和公共服务提出了更高的要求, 推动着数字政府的发展。
第四, 政府多年在信息化领域的耕耘, 使得政务服务发展取得明显成效。从应用角度来看, 目前全国县以上党政机构如果离开网络、离开计算机, 几乎很难运转, 这说明党政机构对政务信息化的依赖程度不断增强。这种依赖首先取决于环境影响、政策引领以及大量应用系统和平台的构建。群众由一般的获取信息到公开参与, 再到网上办事, 无疑是一个很大的跨越。因此, 政务信息化的应用驱动, 也是数字政府快速发展的重要推手。
5G时代, 智慧政务将进一步改善营商环境, 促进服务发展方式转型, 人工智能将得到充分应用应对经济下行压力和国际贸易不确定性, 智慧政务将进一步在改善营商环境方面发力。当前, 营商环境可以说是我国经济社会发展的一个痛点。根据世界银行公布的数据, 2018年, 我国营商环境全球排名第78位, 与中国第二大经济体的世界地位不相适应。2019年, 中国营商环境的世界排名有所上升, 位列第46位, 但仍与我国经济在世界上的地位不相称。因此, 未来智慧政务的发展要把改善和优化营商环境作为重中之重, 力求取得突破, 为应对经济下行、解决贸易摩擦作出新贡献。
从“三难”到“三通”, 智慧政务将取得新突破。长期以来, 我国政务信息化一直面临着“三难”的困局, 即互联互通难、数据资源共享难、业务协同难。而“三通”, 即网络通、数据通、业务通。可以说, 排除“三难”障碍是过去几年我国政务信息化发展的一个重点。从目前的情况来看, 已经取得了明显成效。进入新时代, 我们应继续在“三通”方面发力, 特别是要用改革的思维和手段解决问题, 破除体制机制方面的障碍。
服务发展方式转型, 将成为智慧政务的重要使命。中国经济经过多年的发展, 已经到了一个关键的转型阶段, 即由高增长转向高质量发展, 这是大趋势。而要实现发展方式转型, 必须从三个方面着手, 即由注重规模数量型转向注重质量效益型;由引进来型转向走出去型;由学习模仿型转向自主创新型。在这些方面, 包括智慧政务在内的信息化必将扮演着重要角色。
人工智能在智慧政务中将得到充分应用。当前, “让信息多跑路, 让群众少跑腿”, 已经成为全国的一个口号。在5G到来后, 未来政务信息化将会出现新的目标, 即“智能化管理, 智慧化服务”, 这意味着人工智能等新技术会在智慧政务中得到充分的应用。从智能化管理来看, 人工智能将在交通、环保、市场监管、公共安全等领域获得新的突破。另外, 市场监管精准化的要求, 有可能促进人工智能在市场监管乃至社会管理的某些特定领域发挥更大的作用。当然, 在推广人工智能应用时, 不仅要考虑成本, 还要考虑个人隐私保护、公民个人权利尊重等, 因此, 要防止不惜一切成本的新技术的滥用所产生的不良社会后果。
5G时代, 数据融合的趋势将越发明显, 协同政务将出现新突破, 智慧政务将会插上腾飞的翅膀政务大数据将被进一步开发利用, 数据融合的趋势将会越发明显。在政务数据、企业数据、社会数据三类数据中, 政务数据处于核心地位。这不仅因为公共部门是国家最大的数据源, 政务大数据占据全部数据的70%到80%, 而且还因为政务数据具有权威性、可靠性, 更具有开发价值。未来的趋势应是:政务数据、企业数据、社会数据相互融合, 通过三类不同数据的融合、开发、利用, 使其派上更大的用场。当然, 这中间最大的难题仍然是政务数据的开放问题, 如何建立完善的政务数据开放制度框架, 定期向社会开放政务数据, 让企业开发利用, 使数据产生新的价值, 将是一个重要问题。
协同政务将出现新突破, “放管服”改革将继续发力。衡量智慧政务发展水平高低的一个重要标志, 就是跨部门协同政务的能力。一般来说, 业务流程优化得越好, 平台构建就越科学合理, 跨部门政务协同能力就越强, 相应的体制机制障碍也就越小。过去数年, 国家围绕“放管服”改革, 在破解协同政务的体制机制障碍方面已经取得了实质性进展, 这也是一些地方能够比较快速地推进“最多跑一次”“一网通办”改革的根本所在。随着5G时代的到来, 技术为更大范围、更深层次的改革提供了保障。因此, 如何谋划更多的跨部门协同事项, 解决民生服务、社会治理、生态环境、市场监管等领域的协同难题, 无疑是未来智慧政务发展必须关注的重点。
政务信息化发展对政府自身的建设, 特别是将对构建约束公权力的制度笼子产生更大影响。当前, 腐败问题依然是长期困扰我们的一大难题。从过去的实践来看, 加大政府对公权力的约束, 除了要靠制度构建外, 还有一个重要途径就是借助现代信息技术, 依靠技术、系统来管控公权力。未来, 在推动智慧政务发展的过程中, 我们应把政府自身的建设, 特别是构建有效的约束公权力的信息化系统放在重要位置。换句话说, 我们应依靠信息技术, 像社会管理精细化、监管精准化一样, 对公权力进行精准化治理, 这样才能真正构建起一个“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度笼子。
5G时代的到来, 将为智慧政务插上腾飞的翅膀。互联网商用到目前为止只有短短的30多年时间, 但其技术发展之快令人眼花缭乱。4G普及还没有几年, 5G时代正快速向我们走来。5G的最大特征就是信息、数据传递的速率更快、更便捷, 如此快的速率无疑可以支撑更大范围内对海量数据的应用。可以设想, 5G不仅能够在工业互联网、社会信息化等方面派上用场, 也能够在政务信息化方面大有作为, 到那时, 智慧政务将插上腾飞的翅膀, 成为重要的受益领域, 值得期待。
政务信息化的环境建设将得到进一步改善。这里所说的环境建设主要包括安全、法治、标准化等三个方面。信息、数据安全的重要性不言而喻, 尽管不同层级对安全强度的要求略有差异, 但政务信息安全的重要性不容忽视, 特别是智慧政务时代更是如此。当前, 我国信息化的法治建设仍是一个短板, 而且并没有取得更多的实质性改变。如果法律滞后问题得不到解决, 必将影响智慧政务的健康发展。同样, 标准化也是影响政务信息化发展的重要因素。因此, 在未来智慧政务的发展过程中, 我们应优化环境, 强化信息、数据、系统安全, 将加快信息化的法治建设以及标准化建设等作为抓手, 为智慧政务发展保驾护航。
政务信息化的建设模式、运营方式将会有更多的选择。总体来看, 在5G时代, 无论是政府信息化和智慧政务的建设模式, 还是系统的运行管理, 都要摆脱传统的由政府唱独角戏的思维模式, 要更多地借助市场的力量和社会的力量, 要在智慧政务领域探索更多的行之有效的政府购买服务的方式和手段。同时, 政府官员还要进一步转变观念, 改变重硬件、轻软件的思维。
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